我国学校体育场馆对外开放的立法障碍及其完善对策

mikeshinoda

[摘  要] 我国学校体育场馆对外开放的现有立法主要面临校园安全问题、经费资助问题、组织管理问题、重视态度问题等立法障碍。在此基础上，文章提出我国学校体育场馆对外开放立法应当建立政府保险赔偿制度、完善突发事件预警机制、规范政府经费资助制度、健全职能部门协调机制等立法建议。
[关键词] 学校 体育场馆 对外开放 立法体系 立法障碍

       2006年教育部办公厅和国家体育总局办公厅联合下发了《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》（以下简称《方案》），这是我国首次专门制订学校体育场馆对外开放的相关政策文件。为配合《方案》的顺利实施，国家教育部和体育总局先后批准了29个省市区的499所中小学校作为试点单位面向社会对外开放体育场馆。但是不容忽视的是，对外开放过程中遇到的诸多现实困难给学校体育场馆对外开放制度建设带来了不可回避的立法障碍。因此，我们有必要深入挖掘这些立法障碍及其主要原因，有针对性地提出具体的对策建议，以利于日后学校体育场馆对外开放工作的全面展开和顺利实施。
我国学校体育场馆对外开放的立法障碍
　　虽然我国已经初步建立起较为完整的学校体育场馆对外开放立法体系，但是学校在对外开放体育场馆的实施过程中依然面临着许多难以回避的现实难题，从而导致现有立法保障效果大打折扣。
　　1.校园安全问题
　　学校在面向社会民众对外开放体育场馆的同时，也不可避免地加大了校园安全的风险系数，给维护校园人身和财产安全带来保障难度，这是当前试点中小学校必须面对的现实难题。最近全国接连发生多起校园安全恶性事件，引起了政府部门和社会舆论的高度关切，保护学生人身安全关系社会和谐稳定。此外，诸如校外人员人身安全和校园财产安全等常态性的校园安全问题也是制约学校对外开放体育场馆的立法难题。这是因为学校在对外开放体育场馆的同时，很难全面有效地监控大量进入学校的流动人员及其健身活动。显然，上述校园安全问题如果处理不当，很可能导致学校停止对外开放体育场馆，而这也是相关立法制度建设的主要障碍。
　    2.经费资助问题
　　学校对外开放体育场馆，必然增加开放体育场馆和器材设备的维护管理成本，需要学校从有限的教育经费中列支出一笔额外的非教学管理使用经费。这在一定程度上增加学校的财政负担，不可避免地挤占了正常的教育经费使用，给学校教学发展带来不利影响。此外，试点学校和非试点学校在经费资助方面的不平等待遇，也将影响非试点学校对外开放体育场馆的积极性。除非国家将全国各级各类学校统一纳入到财政投入范围，否则将会导致学校体育场馆对外开放工作陷入停滞，难以全面展开。而这种政策的延续性要求无疑将会带来更加严重的财政负担。显然，这是立法工作者不得不仔细考量的现实经济难题。
　　3.组织管理问题
　　学校体育场馆对外开放是一个运行机制复杂的管理过程，涉及到政府相关职能部门、社会组织、学校、校外人员、校内师生等多方利益主体。首先协调和分配相关利益主体的分工职责，将是学校体育场馆对外开放的组织管理过程中必须面临的管理挑战。其次是校外人员健身活动的监控管理问题。面对大量涌入的社会人员，学校有必要对其健身活动进行安全有序的管理引导，不仅为其提供专业完备的体育健身设施和技术指导服务，而且重视保障健身人员的人身安全，避免出现体育纠纷。因此，立法明确相关政府职能部门的监管责任，完善落实学校体育场馆对外开放的行政保障制度，是未来相关行政立法的重点和难点。
　　4.重视态度问题
　　尽管我国政府高度重视发展群众体育，充分肯定学校体育场馆对外开放对于促进全民健身活动的重要意义，但是在实践中，地方政府和相关职能部门依然无法跳脱“金牌战略、奥运争光”的竞技体育优先的价值取向。长期以来，群众体育工作已经陷入“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬困境。政府部门对于群众体育缺乏完整有力的政策支持，截至目前，中央和地方各级政府对于学校体育场馆对外开放试点工作的资金援助十分有限，每年数万元的资助经费在场地设施维护管理过程中常常入不敷出，地方配套经费有时也难以落实到位，直接影响到试点学校对外开放体育场馆的积极性。对此，试点学校要么提高收费标准，要么干脆停止对外开放体育场馆。可以想见，这种扭曲的政策执行结果必然不是政策制订者的立法初衷。目前看来，通过完善立法设计，规避和限制执法随意性显得尤为重要。
我国学校体育场馆对外开放的立法对策
　　基于上述我国现行学校体育场馆对外开放立法面临的主要障碍，我们应当在未来的立法活动中有针对性进行立法完善，力求达到立法效果，实现立法初衷。
　　1.建立政府保险赔偿制度
　　我国现有立法规定各级政府应当将体育公共事业发展纳入地方财政规划，通过免费或者优惠开放公共体育设施，但是对于健身人员在使用诸如学校体育场馆等公共体育设施过程中造成的人身意外伤害事故纠纷的处理和预防，缺乏具体完善的法律解决机制。为此，国家体育总局已经开始委托保险公司和相关专业学者机构，制订学校体育场地设施对外开放的风险管理和责任保险方案。
　    2.完善突发事件预警机制
　　长期以来，我国公安、教育、安全等部门已经形成了一套较为完整的校园突发事件预警应急机制，能够在封闭的校园管理系统中有效地监控校园突发事件，但是学校体育场馆对外开放后，相关部门尚未针对校外人员的入校活动制订有效的监控措施，缺少具体的突发事件预警应急方案。因此，政府安全部门应当首先建立危机预警系统，在危机爆发之前能够识别各种征兆性事件，对危机爆发的概率及后果进行科学判断。
　　3.立法规范政府资助制度
　　充足的经费保障，是学校体育场馆对外开放的经济基础。尽管现行立法明确规定政府将体育公共事业经费纳入年度财政规划，并且要求应当逐年加大财政投入，但是尚未出台具体实施细则。因此，国务院相关部门应当及时总结地方经验，尽快将其上升为全国性法律制度，切实保障政府财政投入的充分落实。
　　4.建立职能部门协调机制
　　学校体育场馆的开放是一个系统工程，涉及到社会的方方面面，需要在当地政府的统一领导下，由体育、教育、社区、保险、税务、民政等部门共同参与。遗憾的是，现有法规尚未就相关职能部门在学校体育场馆对外开放试点工作中的管理职能和法律职责作出详细规定。这种立法缺位不仅使得学校体育场馆对外开放工作无法可依，而且由此造成了行政监管的缺位和不到位，从而使得学校体育场馆对外开放工作混乱无序，难以顺利推进。立法机关应当尽快制订有关学校体育场馆对外开放后的管理指导办法和运营措施，确保学校体育场馆对外开放工作得到政府部门有力的执法保障。
参考文献：
        [1]李亚莉,刘亚云.管理、安全与物耗: 学校体育场馆向社会开放的三大难题[J].湖南工业大学学报(社会科学版),2010,15(6):126-129.
        [2]刘新光,刘新征.学校体育场馆设施向社会开放现状与管理模式的研究[J].沈阳体育学院学报,2009,28(1):78-81.
        [3]黄群玲.学校体育场馆向社会开放的困境及对策[J].首都体育学院学报,2010,22(5):40-43.
        [4]胡红,孙伟.中国学校体育场馆开放对策研究[J].高等建筑教育,2008,17(1):135-137.
        [5]黄群玲,张得宝.《全民健身条例》背景下学校体育场馆向社会开放现状及对策研究[J].佛山科学技术学院学报(自然科学版),2011,29(2):83-88.